W wyjaśnieniach dotyczących rażąco niskiej ceny dość często pojawia się argument:
„Przyjęta przez nas stawka roboczogodziny jest wyższa niż minimalne wynagrodzenie lub minimalna stawka godzinowa, więc koszty pracy zostały skalkulowane prawidłowo”.
Problem w tym, że takie rozumowanie może prowadzić do błędnych wniosków.
Porównuje bowiem dwie różne kategorie ekonomiczne.
Wynagrodzenie, koszt pracy i roboczogodzina to nie to samo
Minimalne wynagrodzenie za pracę i minimalna stawka godzinowa wyznaczają prawnie chronione minimum. Tymczasem roboczogodzina przyjęta w kalkulacji ceny oferty nie musi być – i zazwyczaj nie jest – po prostu wynagrodzeniem pracownika za godzinę pracy.
W kalkulacji ceny możemy mieć co najmniej trzy różne wartości:
1. Wynagrodzenie pracownika – czyli kwotę należną osobie wykonującej pracę.
2. Rzeczywisty koszt pracy ponoszony przez pracodawcę – obejmujący nie tylko wynagrodzenie, lecz także związane z zatrudnieniem obciążenia.
3. Kalkulacyjną cenę roboczogodziny – czyli kwotę przypisaną godzinie pracy na potrzeby wyceny zamówienia, która może uwzględniać również koszty pośrednie, organizację pracy, administrację, sprzęt, ubezpieczenia, gwarancje, ryzyka oraz marżę.
Dlatego samo wykazanie, że np. 150 zł za roboczogodzinę jest kwotą wyższą od ustawowego minimum, nie dowodzi jeszcze prawidłowości kalkulacji ceny.
To trochę tak, jakby przedsiębiorca chciał wykazać rentowność sprzedaży produktu wyłącznie poprzez stwierdzenie, że jego cena sprzedaży jest wyższa niż koszt jednego z surowców wykorzystanych do jego produkcji.
Co właściwie trzeba wykazać w wyjaśnieniach RNC?
Punkt wyjścia daje art. 224 PZP.
Zgodnie z art. 224 ust. 1 PZP wykonawca składa wyjaśnienia – w tym dowody – dotyczące wyliczenia ceny lub kosztu. Art. 224 ust. 5 przenosi natomiast na wykonawcę ciężar wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu.
Jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu, art. 224 ust. 6 PZP przewiduje odrzucenie oferty.
Szczególne znaczenie przy usługach i robotach budowlanych ma art. 224 ust. 4 PZP. Koszty pracy przyjęte do ustalenia ceny nie mogą być niższe od kosztów wynikających z minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, powiększonych o koszty związane z ich wypłatą.
I właśnie tutaj pojawia się istotne rozróżnienie:
wykazanie zgodności kosztów pracy z ustawowym minimum nie jest jeszcze wykazaniem prawidłowości całej kalkulacji ceny.
Wyjaśnienia RNC to nie cennik
Sednem wyjaśnień nie powinno być ponowne poinformowanie zamawiającego:
„Za godzinę naszej pracy zapłacicie Państwo 150 zł”.
Tę informację zamawiający zasadniczo już zna z oferty.
Wyjaśnienia powinny odpowiadać na zupełnie inne pytanie:
„Ile rzeczywiście kosztuje nas wykonanie tej godziny pracy – i całego zamówienia – oraz dlaczego przy zaoferowanej cenie realizacja kontraktu pozostaje ekonomicznie realna?”
Innymi słowy: zamawiający powinien otrzymać nie tylko wynik kalkulacji, lecz również możliwość prześledzenia sposobu dojścia do tego wyniku.
Konkret zamiast zapewnienia
Takie podejście znajduje potwierdzenie w orzecznictwie KIO.
W wyroku z 7 marca 2022 r., KIO 421/22, Izba zwracała uwagę, że wyjaśnienia kalkulacji ceny nie mogą sprowadzać się do ogólnych zapewnień wykonawcy. Powinny przedstawiać konkretne dane i koszty w sposób umożliwiający zamawiającemu weryfikację poszczególnych elementów ceny.
Podobny kierunek widoczny jest w wyroku KIO 2664/19. Sama informacja o sposobie prowadzenia działalności czy deklaracja możliwości realizacji zamówienia za zaoferowaną cenę nie zastępuje wykazania, jak określone okoliczności wpływają na koszty i jakie rzeczywiste oszczędności generują.
Dobrze ujmuje to również wyrok KIO 1597/25. Informacje przedstawione w wyjaśnieniach powinny być na tyle konkretne, aby można było przełożyć je na uchwytne wartości ekonomiczne i zweryfikować ich wiarygodność.
Nie chodzi więc o stworzenie rozbudowanej narracji o przedsiębiorstwie wykonawcy.
Chodzi o liczby i zależności pomiędzy nimi.
A co z zyskiem?
PZP nie określa minimalnego poziomu zysku, jaki wykonawca musi osiągnąć na realizacji zamówienia. Nie oznacza to jednak, że brak zysku jest z punktu widzenia badania rażąco niskiej ceny okolicznością obojętną.
Przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą w celu osiągania określonych korzyści ekonomicznych. Jeżeli więc z przedstawionej kalkulacji wynika, że cena pokrywa jedynie koszty wykonania zamówienia – albo wręcz ich nie pokrywa – naturalne staje się pytanie:
dlaczego racjonalnie działający przedsiębiorca zdecydował się zrealizować kontrakt na takich warunkach?
Odpowiedź może oczywiście istnieć. Wykonawca może świadomie zrezygnować z bieżącego zysku, aby zdobyć doświadczenie, uzyskać wymagane referencje, wejść na nowy rynek, utrzymać potencjał kadrowy czy osiągnąć inną wymierną korzyść gospodarczą.
KIO w wyroku KIO 154/24 wskazywała zresztą, że korzyść wykonawcy z realizacji zamówienia nie zawsze musi mieć wyłącznie bezpośredni wymiar finansowy.
Wyjątku nie należy jednak mylić z regułą.
Czym innym jest bowiem świadoma realizacja jednego czy dwóch kontraktów bez marży, uzasadniona konkretnym celem gospodarczym, a czym innym model, w którym wykonawca systemowo oferuje realizację zamówień po kosztach albo poniżej rzeczywistych kosztów ich wykonania.
W tym drugim przypadku zasadne staje się pytanie nie tylko o rentowność konkretnego zamówienia, ale również o ekonomiczną racjonalność przyjętego modelu działalności.
Dlatego z wyjaśnień RNC powinno być możliwe prześledzenie podstawowego rachunku:
przychód z zamówienia – rzeczywiste koszty wykonania = wynik ekonomiczny kontraktu.
Jeżeli wynik ten nie przewiduje zysku albo jest ujemny, wykonawca powinien przekonująco wyjaśnić, jaka konkretna korzyść gospodarcza uzasadnia przyjęcie takiego modelu realizacji zamówienia.
Trafnie koresponduje z tym wyrok KIO 1196/25 z 22 kwietnia 2025 r., w którym Izba zwróciła uwagę na matematyczny charakter ceny i potrzebę przedstawienia w wyjaśnieniach sposobu dojścia do wyniku odpowiadającego cenie zaoferowanej w postępowaniu.
Brak ustawowego minimum zysku nie oznacza zatem, że zysk – albo racjonalne ekonomiczne uzasadnienie rezygnacji z niego – można w wyjaśnieniach RNC po prostu pominąć.
150 zł za roboczogodzinę – ale właściwie za co?
Wróćmy więc do przykładu. Wykonawca wskazuje w wyjaśnieniach:
150 zł za roboczogodzinę.
Co właściwie oznacza ta kwota?
Czy jest to wynagrodzenie pracownika?
Czy pełny koszt zatrudnienia ponoszony przez pracodawcę?
Czy może cena kalkulacyjna roboczogodziny obejmująca także część kosztów ogólnych, sprzętu, administracji, ubezpieczenia, ryzyka i marży?
A jeżeli obejmuje te elementy – w jakiej wysokości zostały one uwzględnione?
Dopiero odpowiedzi na te pytania pozwalają ocenić, czy podana stawka rzeczywiście uzasadnia cenę oferty.
Samo stwierdzenie:
„150 zł jest przecież wyższe niż ustawowe minimum”
może wykazywać co najwyżej jeden z elementów podlegających badaniu.
Nie wyjaśnia natomiast kalkulacji ceny oferty.
RNC trzeba wykazać, a nie zadeklarować
I to jest zasadnicza różnica.
W wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny nie chodzi o wykazanie, że roboczogodzina jest „wystarczająco wysoka”.
Chodzi o wykazanie:
co ta roboczogodzina oznacza w kalkulacji,
jakie rzeczywiste koszty pokrywa,
jakie założenia przyjął wykonawca,
jak szczególne okoliczności wpływają na obniżenie kosztów
oraz
czy cała zaoferowana cena pozwala na realne wykonanie zamówienia na warunkach wynikających z oferty.
Bo wyjaśnienia RNC nie są cennikiem.
Ich zadaniem nie jest ponowne wskazanie zamawiającemu, ile ma zapłacić.
Powinny wyjaśnić, dlaczego właśnie taka cena jest wystarczająca do należytego wykonania zamówienia.
A ciężar wykazania tego spoczywa na wykonawcy.
Zapraszamy do dyskusji oraz kontaktu, gdy potrzebujecie wsparcia nie tylko przed KIO, ale również tworząc wyjaśnienia w postępowaniach.
#zamówieniapubliczne #PZP #KIO #rażąconiskacena #RNC #przetargi #prawozamówieńpublicznych
